“为完整特别行政区制度提供有力法治保障”

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作者:莫迪洪、徐梓文(分别是中国社会科学院习大新时期中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、国际法研究所所长；； 中国社会科学院习大新时期中国特色社会主义思想研究中心特约研究员)

年5月28日，第十三届全国人大第三次会议通过了《全国人大关于建立维护香港特别行政区国家安全的法律制度和执行机制的决定》(以下简称《决定》)。 《决定》围绕建立香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出7项重要决定，在香港特别行政区切实有效地维护国家安全，维护香港长期繁荣稳定，保障香港居民的合法权益，完善宪法确立的特别行政区制度，推进“一国两制”在香港特别行政区的比较有效实施

特别行政区制度是“一国两制”伟大构想制度化的具体体现

“一国两制”是“一个国家、两个制度”的简称，是指在统一的国家中，国家主体实行社会主义制度，部分地区依法实行资本主义制度。 1981年8月26日，邓小平在北京会见港台知名傅朝枢时，首次公开了处理台湾、香港问题的“一国两制”的伟大构想。 为了将“一国两制”构想具体化、制度化，1982年通过的现行宪法第31条及第62条第13款(年现行宪法第5次编撰后改为第62条第14款)等条款设定了特别行政区制度，全面体现“一国两制”的制度要求和法律内涵。

1984年6月22日、23日，邓小平同志分别会见香港工商界访京团和香港知名钟士元等时，结合宪法第三十一条等规定对“一国两制”的内涵作了更深入的阐述。 他指出:“我们的政策是‘一个国家、两个制度’，具体来说就是在中华人民共和国内，10亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”

我国现行宪法第31条和第62条等条款中规定的特别行政区制度，是为了保证“一国两制”的制度化而创立的具有中国特色的国家结构形式。 香港特别行政区根据“一国两制”的伟大构想，根据现行宪法确立的特别行政区制度，根据全国人民代表大会的重要决定和基本法等具体法律规定设立、存在，是中华人民共和国享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。 香港特别行政区是单一制国家结构形式中华人民共和国不可分离的组成部分其本身存在的合法性来自目前宪法规定的特别行政区制度 如果没有宪法规定的特别行政区制度，就没有香港特别行政区合法、比较有效的存在，就不能依法享有高度的自治权。

特别行政区制度是重要的宪法制度

根据现行宪法第三十一条和六十二条的规定，国家根据需要在特别行政区内实行的制度根据具体情况由全国人民代表大会法律规定全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度。 根据上述规定，特别行政区制度作为重要的宪法制度，具有特别行政区设立制度、变更制度、延续制度、特别行政区内实施的制度、特别行政区的分类制度、不同特别行政区相互之间的关系制度、特别行政区维持国家安全制度、特别行政区防卫和外交制度等的宪法制度结构。 宪法上的特别行政区制度文案非常丰富，确立了宪法设立的所有不同特别行政区都必须遵循的总宪法。

作为重要的宪法制度，特别行政区制度的核心内涵是“特别行政区实施的制度”。 特别行政区实施的制度是现行宪法规定的特别行政区制度内涵的具体化，是特别行政区制度的“四梁八柱”，但特别行政区实施的制度在性质上只是特别行政区制度的组成部分，不能与重要宪法制度——特别行政区制度划等号。 在特别行政区内实行的制度有严格的设立条件，根据宪法第三十一条的规定，应当“遵循具体情况”，由全国人民代表大会在《法律》中规定。 这意味着作为特别行政区制度的“四梁八柱”，特别行政区实施的制度必须以法律的形式规定。 从文义上看，这里的法律首先应该是指全国人民代表大会有权根据宪法制定的基本法律，也包括全国人民代表大会授权全国人民代表大会常务委员会制定的基本法律以外的法律。

总之，现行宪法通过第三十一条和第六十二条第十四款的规定，科学构建了较为有效重要的宪法制度——特别行政区制度的制度框架，赋予了全国人大在特别行政区制度建设中确定的宪法功能。

基本法是规定特别行政区实施制度的核心法律依据

为了使现行宪法规定的特别行政区制度在实践中得到比较有效的落实和充分有效的法律保障，1990年4月4日的第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，1993年3月31日的第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》 两部基本法都规定了全国人大根据宪法赋予的职权以基本法律形式由特别行政区执行的制度，其中最重要的是在香港特别行政区和澳门特别行政区“维持原有的资本主义制度和生活习性”， 并且考虑到香港特别行政区实行的资本主义制度在英国法律文化之前就受到的大陆法系法律文化之前就受到的影响，充分反映了两个特别行政区各自实行的制度的“具体情况”。 根据两部基本法的规定，基本法是特别行政区实施制度的核心法律依据。 例如香港基本法第十一条第一款规定:“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度、保障居民基本权利和自由的制度、行政管理、立法和司法的制度，以及相关政策，均以本法规定为基础。 ”。 澳门基本法第十一条第一款也作了同样的规定。 但是，特别行政区实施的制度作为宪法制度特别行政区制度重要制度副本的法律特征，两部基本法只为建立健全宪法规定的特别行政区制度提供了充分的法律保障，并不涵盖其全部内涵。 例如，香港基本法第20条和澳门基本法第20条分别规定，香港特别行政区和澳门特别行政区可享有全国人民代表大会及其常务委员会和中央人民政府授予的其他权力。 这意味着在特别行政区内实行的制度不局限于基本法的规定，可以根据“具体情况”由全国人大及其常委会和中央人民政府加以补充和完善。 特别是全国人大及其常委会可以通过基本法以外的其他立法方法明确宪法规定的特别行政区制度的法律内涵，确认基本法规定的特别行政区执行的制度是否与宪法规定的特别行政区制度的要求一致。 具体而言，表现如下。

基本法作为规范特别行政区实施制度的最重要法律依据，其本身是否符合宪法规定的特别行政区制度的要求，由全国人民代表大会单独决定并同意。 例如，七届全国人大三次会议通过的《全国人大关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》规定:“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》，根据香港的具体情况制定的，符合宪法。”

作为建立特别行政区实施制度的基本法律依据，可以根据具体情况由全国人大依照法定程序编制，由全国人大常委会按照法定程序解释。 例如，《香港基本法》第一百五十八条第一款规定:“本法的解释权属于全国人大常委会。 ”。 第159条第1款还规定:“本法的编撰改权属于全国人民代表大会。”

据此，随着“一国两制”方针在香港特别行政区和澳门特别行政区实践的迅速发展，全国人大应根据现行宪法第31条和第62条的相关规定，根据具体情况，以立法形式妥善调整特别行政区执行的制度，进一步完善宪法规定的特别行政区制度

《决定》为推进香港基本法国家安全条款的本地化立法提供了有力的法治保障

香港基本法第二十三条确定了香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任和立法义务。 但是，由于各种原因，香港特别行政区成立至今已有20多年，23条立法尚未完成。 近年来，香港特别行政区的国家安全风险凸显，特别是美国国会通过了所谓的《香港人权与民主法案》，香港特别行政区公然无视根据《中华人民共和国宪法》、香港基本法等设立的特别行政区这一国际社会公认的事实，在香港回归后实践的以《中华人民共和国宪法》和香港基本法为前提，

在这种背景下，香港基本法第二十三条给香港特别行政区自行制定和维持国家安全立法的具体情况带来了巨大的变化:一方面，香港回归20多年来，由于反中乱港势力和外部敌对势力的极力阻挠、阻挠，23条立法一直没有完成。 而且，自2003年23条立法受挫以来，该立法在香港已经被有点意图的人严重污名化、妖魔化，香港特别行政区实际上很难完成23条立法，维护香港长期繁荣、维护国家安全面临着不容忽视的风险。 另一方面，党的19届中央委员会第4次全体会议确定了“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区加强执法力度”的方针。 要贯彻党中央的决策部署，在香港当前形势下，从国家层面建立香港特别行政区维护国家安全的法律制度和落实机制，改变香港特别行政区国家安全行业长期“无防备”的状况，在宪法和香港基本法轨道上推进国家安全制度建设，加强国家安全事业，确保香港“一国两制”事业。

因此，“决策”具有重要的意义。 另一方面，《决定》授权全国人大常委会制定与建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制相关的法律，及时有效地弥补香港维护国家安全制度的漏洞，比较有效地震撼和打击国家安全行为，使香港继续实现国家安全本地化 另一方面，全国人大常委会通过直接制定维护香港国家安全的法律，明确国家安全属于中央立法事务权的特点，进一步完善现行宪法规定的特别行政区制度，持续有效地推进“一国两制”方针在香港特别行政区的充分实践，维护香港的繁荣与稳定。

光明日报》(年06月19日11版)